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《教育规划纲要》十年回眸与展望之二:我国更高水平普及教育的发展理路与战略思考
 
发布时间:2021-01-21    来源:中国教育学刊
        进入21世纪,中华人民共和国先后于2001年1月和2011年11月,分别向全世界庄严宣布:“中国实现了基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的战略目标”与“中国全面完成普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的战略任务”,经过多年不懈努力,我国实现了从文盲大国、人口大国向教育大国、人力资源大国的历史性跨越。面对“教育强国”“人才强国”的时代命题和人民群众对“更好的教育”的热切期盼,教育普及水平更上一层楼备受关注。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)将“实现更高水平的普及教育”作为第一项战略目标,提出“基本普及学前教育,巩固提高九年义务教育水平,普及高中阶段教育,高等教育大众化水平进一步提高,扫除青壮年文盲,高等教育文化程度显著提升”。截至2019年底,我国教育事业全面完成《教育规划纲要》确定的2020年目标。教育普及高水平实现,为社会主义现代化建设提供了更高水平的人力和智力支持。

一、普及教育水平实现历史再提高
         一般意义上,“普及”多指“可辐射范围的数量规模”“共享理念下的学生学习机会获得与可选择”或“提升质量”。“更高水平的普及教育”,是在满足学生“有学上”的基础上,向学生“上好学”努力。普及,是国家通过教育一体化的全过程建设、办学条件统筹规划的全面完善和课程教学整体质量的全方位提升,在增进学生的学习获得感和满意度的基础上,实现“幼有所育、学有所教”。

(一)各级教育水平明显提高,教育事业总体发展达到或超过中高收入国家水平
         《教育规划纲要》以制度化的设计明确各级教育的办学定位、育人目标。十年来,我国积极发展学前教育,重点关注农村学前教育;依法实施九年义务教育,巩固提高教育水平;普及高中阶段教育,合理确定普通高中和中等职业学校招生比例,提升新增劳动力受教育水平;全面提高高等教育质量,使人才培养、科学研究和社会服务整体水平显著提升。我国坚持把基础教育置于国民教育体系先导地位,大力发展其他各级各类教育,教育事业普及化程度整体高于中高收入国家水平。

         全国各地通过有效落实三期学前教育行动计划,提前6年实现《教育规划纲要》确立的到2020年学前三年毛入园率70%的既定目标,全国普惠性幼儿园覆盖率达到80%,基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系,有效解决幼儿园资源紧缺的问题。义务教育在“以共享发展理念引领教育公平与教育扶贫”的原则下依法推进,避免学生因学校办学力量、家庭思想观念和生活境遇等原因,再次失学辍学,巩固率在2019年达到94.8%,接近95%的《教育规划纲要》目标。义务教育普及率超过高收入国家平均水平,在全球9个发展中人口大国中率先实现全民教育目标。高中教育注重学校特色化、综合性和多样性发展,截至2019年,全国高中阶段毛入学率为89.5%,接近2020年目标(90%),超过中高收入国家平均水平(83.68%)。

二)教育条件与保障逐步改进,办学条件正缩小与世界水平的差距
         办学条件的标准化建设,守住了“保基本”的民生底线,为人人有学上、上好学提供保障。落实“义务教育有保障”,是教育惠民、阻断贫困代际传递、打赢教育脱贫攻坚战的重要途径。截至2019年底,贫困地区新建扩建校舍面积约2.21亿平方米,全国30.96万所小学、教学点的办学条件基本达到规定要求;56人以上大班额已降至3.98%,66人以上超大班额基本消除;全国中小学互联网接入率98.4%,贫困地区学生通过国家中小学网络云平台、中国教育电视台空中课堂等方式,共享优质教育资源;“特岗计划”累计招聘教师95万名,覆盖中西部1000多个县、3万多所农村学校。

         办学条件有保障,需要优化财政支出结构,不断加大教育投入,确保教育优先发展。我国2012年财政性教育经费占GDP比例达到4.28%,如期实现《教育规划纲要》确定的4%的发展目标,缔造了教育发展的里程碑。此后,国家教育财政水平占GDP比例一直维持在4%以上,形成从“追4”到“破4”再到“保4”的发展常态。2019年财政性教育经费投入克服“新常态”经济增长影响,首次突破5万亿元。从全球看,教育经费占GDP比重,世界平均水平为4.9%,发达国家为5.1%,发展中国家为 4.1%,我国教育投入水平距离世界平均水平,还有一定距离。

三)教育普及质量稳步提升,人均发展指数步入“高人类发展水平”国家之列
         提升综合育人水平,促进学生全面健康发展,为教育普及质量稳步提升积累了丰厚的人力资源。从人口整体受教育程度看,《教育规划纲要》实施以来,我国文盲率和高中以下文化程度人口(小学与初中)比例有较大下降,分别为2.16%、4.86%和3.91%;中职教育进一步发展,2018年占人口比重达到4.51%。我国大专以上文化程度人口比例逐年上升,每十万人口中,高等教育在校生数由2009年的2128人增长到2018年的2658人,高等教育正成为知识经济时代教育发展的新重点,虽然它不能保证高速的经济增长,但缺少它,持续的进步就不可能实现。

         平均受教育年限是人类受教育情况的累计反映,是衡量现代人力资本的重要参考。我国2019年主要劳动人口平均受教育年限达到13.6年,国家新增劳动力中有48.2%的人接受过高等教育,达到13.5年的《教育规划纲要》目标。我国近十年内平均受教育年限增长对人力资源总量的贡献从52.19%上涨到130.05%,提高高中教育和高等教育普及水平,有利于社会发展从“人口红利”向“人才红利”转变。从全球视角看,我国人均发展指数从2010年的0.663增长到2018年的0.758,步入“高人类发展水平”国家之列。

二、实现高水平普及教育的发展经验

(一)坚持惠民教育宗旨,落实科学人才发展观

         教育为了人民,发展人民,是国之大计、党之大计。国家坚持教育惠民,以人民获得感实现为宗旨,落实科学人才观。

         针对学前教育长期“被边缘化”出现的“入园难,难于考公务员;入园贵,贵过大学收费”的窘迫局面,各级政府把大力发展学前教育作为贯彻落实《教育规划纲要》精神的突破口。2010年,《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》确定发展学前教育为“重要的社会公益事业”,提出坚持公益性和普惠性,努力构建“覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。2011年以来,全国以县为单位编制学前教育三年行动计划,以扩大学前教育资源为具体措施,注重内涵发展和质量提升。

         为解决教育发展存在的地域、城乡、校际差距,实现适龄青少年“上好学”,《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》和《国务院办公厅关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》两个文件的颁布,明确深入推进义务教育均衡发展,不仅要办好每一所学校,也建立健全控辍保学工作机制,避免失学辍学风险发生。《高中阶段教育普及攻坚计划(2017—2020年)》坚持普通高中和中等职业教育协调发展,优化结构布局,着力提高教育基础薄弱地区的普及程度,提高特殊群体接受高中阶段教育的机会。

         为全面建成小康社会,满足社会发展对人才的不同需求,高等教育扩大招生规模,完善学科专业结构,做好学术型与职业型人才培养的有效衔接,充分体现“平民、个性、包容和开放”的普及化教育理念。《教育部 国家发展改革委 财政部关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》倡导“层类分错”的教育体系构建方式;《高职扩招专项工作实施方案》提出关于高职扩招100万人的要求,推动高等教育迈入普及化。

(二)统筹城乡教育发展,提升学校基础能力建设
         统筹城乡教育发展,打破城乡二元结构性对立,实现公共服务“广覆盖、保基本、有质量、合标准”,提升学校基础能力建设。统筹城乡教育发展的基本定位是“尊重基本人权,促进城乡发展”,目标指向于对城乡社会发展和人的发展的贡献率。十八大报告提出“要加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力……坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村,深入推进新农村建设和扶贫开发,全面改善农村生产生活条件”。十九大报告明确推动城乡义务教育一体化发展,需要高度重视农村义务教育。

         加强对农村、边远和民族贫困地区的寄宿制学校建设,以及学校基础设施改建、扩建,提升学校办学水准,是必然选择。《教育部 国家发展改革委 财政部关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》和《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》不同程度上强调教育发展要做到公共资源配置上统筹规划、优先发展和重点保障,坚持城乡并重和软硬件并重,分类指导,有序推进。《教育部 国家发展改革委 财政部关于切实做好义务教育薄弱环节改善与能力提升工作的意见》为实现学校“扩容”和班级“消肿”给出明确的时间表和路线图。

         统筹城乡教育发展,提升学校办学能力,关键在教师。教育部会同多家部门于2012年印发《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》,从农村义务教育教师补充新机制探索、农村学校师资需求配备、农村优质师资来源渠道扩充、农村教师专业发展和农村教师待遇保障等方面提出要求,目的是让优秀师资“下得去、留得住、干得好”,建设稳定而充满活力的农村高素质教师队伍。十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,以实行校长教师交流轮岗作为统筹城乡义务教育资源均衡配置的主渠道;倡导建立“县管校用”的义务教育教师管理制度,为校长教师资源的均衡配置提供制度保障。

(三)优化财政投入结构,落实精准资助机制
         落实教育投入责任,既要优化投入结构,又要做到精准管理。投入结构上,突破“唯公办、城市为主”的思路,形成“基础性投入、激励性投入、倾斜性投入”布局。基础性投入,主要用于学校办学的标准化建设,促进公共教育服务均等化。《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》提出“四统一”和“‘两免一补’的政策城乡全覆盖”工作目标。教育部等五部门2014年联合印发《构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面有效机制的实施方案》,倡导加快推进教育信息化“三通两平台”建设与应用,确保学生人人充分享有现代教育资源。

         激励性投入主要通过“以奖代补”的机制,促进各级教育发展。《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》确定“综合奖补类”项目,引导和支持民办幼儿园提供普惠性、低收费服务;《财政部 教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》明确奖补标准依据各地生均拨款制度、体现绩效的事业改革发展情况、经费投入努力程度和经费管理情况等。《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》通过“以奖代补”,对东部农村地区公办义务教育学校校舍安全保障机制所需资金,适当支持。《财政部 教育部关于印发〈支持地方高校改革发展资金管理办法〉的通知》提出建立中央财政和地方财政投入的联动机制,在中央财政资金的引导和激励下,支持地方高校发展。

         倾斜性投入重心在弱势地区和人群。中央聚焦精准,做好学生资助与扶贫、民政、残联等部门数据库有效对接,做到人本化认定、动态化认定、精准式认定,确保不让一个学生因家庭经济困难而失学。《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》侧重农村和边远地区、贫困地区和民族地区教育投入;《教育脱贫攻坚“十三五”规划》《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018—2020年)》等文件重点关注“三区三州”等深度贫困地区学生,完善建档立卡制度。《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》通过加大转移支付,支持地方落实城乡义务教育经费保障机制,化解农村义务教育学校债务风险。《高中阶段教育普及攻坚计划(2017—2020年)》坚决落实教育基础薄弱县普通高中建设项目和普通高中改造计划项目,打通高中教育普及的“最后一公里”。

三、进一步推动“各级教育高水平高质量普及”
         《教育规划纲要》提出“实现高水平普及教育”,是基本实现教育现代化的过程。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出的“建设高质量教育体系”是我国“各级教育高水平高质量普及”的基本遵循。这就需要坚持扎根中国大地办教育,从社会主义初级阶段的国情出发,尽力而为、量力而行;坚持需求导向、问题导向,构建开放融合的现代教育体系。

(一)坚持教育公益性,不断提升人力资本质量
         办社会主义方向的现代化教育,需要坚持以教育公益性为基本原则,提升全民受教育水平。这就需要夯实教育根基,拓展办学格局,深化教育改革。一方面,持续性推进学前教育普惠发展,规范民办幼儿园,坚决纠正办园过程中的过度逐利行为,重视保教质量。坚守儿童利益最大化原则,明晰办学底线,划出红线,更好引导社会资金理性投资,依法依规来办园。

         另一方面,着眼于创新人才培养在我国现代化建设全局中的核心地位,逐步改变重普教、轻职教的发展观。坚持“把发展高等职业教育作为优化高等教育和培养大国工匠、能工巧匠的重要方式”,通过“建立‘职教高考’制度,完善‘文化素质+职业技能’的考试招生办法,提高生源质量”,促使“普职融通”的教育理念有效落地。同时,以“提高高等教育质量,分类建设一流大学和一流学科,加快培养理工农医类专业紧缺人才”为主攻方向,支持发展高水平研究型大学,加强基础研究人才培养,推进产学研深度融合。

二)深化供给侧结构改革,增加优质教育服务供给
         深化教育供给侧结构改革,满足学生多样化教育需求,更需要重点解决规模性教育普及和区域间发展不平衡、区域内发展不充分之间的矛盾问题。尤其是二胎政策实施后的人口结构新变化、新型城镇化建设下的农业转移人口市民化、信息技术介入可能带来的数字鸿沟、“三区三州”深度贫困地区学生可能存在的失学辍学等不确定性因素对教育发展带来的影响。这就需要在有效处理好供给侧改革的短期与长期需求的基础上,进行制度创新,拓展供给结构,激活教育要素流动。

         教育供给改革,从短期看,仍是以边远、贫困地区和革命老区、少数民族地区为重点,完善建档立卡制度,健全“奖、免、助、贷、补”一体化的学生资助体系,使学生都有机会上学;从长期看,着力于学生学习能力提升、创新能力培养,充分把握教育教学在信息时代遇到的机遇、积极应对面临的可能挑战,在课程设置、教学组织等方面进行有效变革,每个学生能够接受适合自己的教育。整个供给体系加强制度创新,优化政府办学为主体、社会各界参与的多元化办学格局。政府进一步转变职能,购买教育服务,吸引社会办学;确保民办教育在坚持社会主义方向和教育公益性的办学前提下,落实民办教育分类管理的发展机制,发挥民办教育的制度优势,规范公办民办并举的办学体制。

( 三)完善教育财政增长长效机制,提高教育使用效益
         《关于深化教育体制机制改革的意见》确定“保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4%”的发展目标,意味着中国财政性教育经费支出已经从“追4”进入“保4”时代。然而,全国各地落实“两个只增不减”的过程中,2013—2018年每年有个别省份一般公共预算教育经费比上年减少,全国所有区县中未实现这“第一个只增不减”的区县数所占比例,从2012年的5%大幅增加到2018年的25%。
完善从中央到地方各级政府的教育财政支出主体的责任制,以中央对地方的财政支持,带动地方的资金投入。建立与地方经济发展水平相适应的教育投入制度,健全教育财政投入的弹性化动态调整机制,确保教育财政投入总体与GDP发展稳步增长,充分体现其弹性化与动态性。财政性教育经费支出结构中,优先保障教师工资待遇,赋予学前教育同其他教育级次同等地位,合理划分市县义务教育教师工资制度负担比例,合理分担普通高中基建支出责任,逐步落实“教育财政应为教育活动而非教育机构提供资金”的原则。
 
 
 
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